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浅析京津冀协同立法机制的构建

作者:张会凯  发布时间:2015-11-30 08:16:51


  

摘要:随着《京津冀协同发展规划纲要》的颁布与实施,京津冀协同发展已上升为国家发展战略,为了让该项国家战略生根落地,真正转化为成果,无疑需要国家层面通过立法协调的方式来有序推进,本文试图构建京津冀协同发展的立法机制,力求为京津冀区域协同发展找到一条法制协调之路。

关键词:京津冀;协同发展;立法机制;构建

引言

京津冀协同发展作为国家重要战略需要三地政府相互支撑、相互协作,坚持优势互补、互利互赢的原则,走出一条协同发展的可持续道路。京津冀协同发展,需要立法加以保障。由于京津冀三地立法机制的相对封闭,缺乏有效的沟通交流渠道,导致三地间的立法相互脱节、互相制约,限制和阻碍了该地区的协同发展。在国家大力推进京津冀协同发展战略实施的关键时期,构建区域的协同立法机制已成为京津冀一体化过程中亟待解决的问题。在依法治国的大背景下,法治对经济和社会起着越来越重要的影响,各地政府在制定政策时必须更多地考虑到法治因素。因此,京津冀区域协同发展中协同立法机制研究就显得尤为突出。

一、京津冀协同发展中的立法现状

() 立法存在严重的地方保护主义

地方保护主义体现在法制领域就是一些地方上的有权机关和部门为了庇护当地利益主体的的经济利益,将国家的相关法律和中央的宏观政策抛于脑后,滥用中央赋予的立法、司法和行政权力,将地方利益“法律化”,对外地的市场经济主体与本地进行差别对待,甚至形成地区封锁,阻挡市场的自由流通。在地方立法实践中,地方保护主义以一种显性、成文化和公开透明的形式存在。

京津冀区域一直以来存在从地方利益出发,各自为政,相互封闭的现象,缺乏整体发展的理念,导致制定了许多饱含浓重地方保护主义色彩的法规和规章,从而造成区域内产业同构现象突出、社会和经济资源浪费、市场无序竞争加大并最终形成阻碍区域协同发展的窘境。京津冀不同的行政区划使生产要素在三地之间的流动和配置受到了严格控制,其中资本和资源的流动更是受到地方保护主义的强力阻碍,由于存在严重的市场壁垒和特定的产业结构安排,生产要素相应地产生了巨大的市场化差异,各种重要和稀缺的资源向核心区域过度集中。比如北京和河北相邻接的地方长达上千公里的断头路就对生产要素的自由流通设置了障碍,造成北京、天津、河北的生产要素在区域内的流转不畅,导致实现产业上的合理分工难上加难。在人力资源流动方面,由于北京、天津、河北三地的政治地位和经济社会发展目标存在较大差异,三地为追逐地方利益最大化,不注重区域内的分工与合作、人力资源的合理配置和相互之间的自由流通,甚至存在设置障碍的现象。三地在制定人力资源方面的政策与法规时,只考虑自身利益的需要,从而出台一些不相衔接的人才政策,给三地人才市场的合理配置造成了制度上的阻碍,因此,其制度根源成为了阻碍京津冀区域人才合作发展的最大原因。特别是区域协同发展的大环境下,京津冀三地还存在着变相的地方保护主义。

() 立法缺乏有效的沟通协调机制

京津冀协同发展需要营造了一个相对良好的区域法制环境。从这个层面来讲,要从根本上解决该经济区域内各行政主体的利益冲突问题,就需要在区域间通过立法的方式将协同发展的成果和规划纲固定下来,建立有效的立法沟通协调机制,依法推进,确保实施。如果不能构建起良好的法制环境,不能有效沟通合作、协调立法,只能损害整个区域利益,阻碍区域的协调发展。

京津冀三地自1982年签署《北京市建设总体规划方案》以后,陆续签订了一系列区域合作协议,在促进区域共同发展上也取得了一些成绩。以京津冀大气污染防治方面合作为例,20107月京冀就签署过合作框架协议,明确了从当时到2012年底两年半时间内在水资源和生态环境建设方面进行合作。20135月签署的《北京市河北省20132015年合作框架协议》、《天津市河北省深化经济与社会发展合作框架协议》中均提出要加强合作,构建联防联治机制。虽然京津冀三地都有共同治理大气污染的强烈愿望,但是行政管理的“块块管理”的制约是区域联防联治的进展并不显著。20139,国务院在《大气污染防治行动计划》中提出要对大气污染比较严重的地区包括京津冀进行区域重点防治,并探索建立区域协作联动机制。环保部发布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》也对京津冀治理大气污染工作制定了详细的时间和目标。直到国家成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组,京津冀区域的大气污染治理问题,才形成有效的联动协作,形成治污合力,基本实现有效的联防联控。

但是,回过头来审视己初步建立的京津冀大气污染联防联控机制可以发现,我国跨区域环境治理模式的特点是偏重“行政包办”,社会组织、企业、媒体、一般公众等各利益相关者在环境治理中参与不足;偏重"牵头”,北京实际上起的是“牵头”作用,其他地方和部门是作为参与方参加的;偏重单方意志,在解决京津冀大气污染问题时,强调局部利益服从整体利益,或许在今后大气污染治理中,领导关注和专项治理等方式将成为协调治理的常态方式。这种模式的优势是运行效果立竿见影、高效便捷。其缺陷主要有两方面:一是信息公开不够,在政府的不同层级之间、不同区域之间信息不畅通,社会力量在决策和执行中参与不足;二是不同区域之间、政府职能部门之间利益不易协调。

二、京津冀协同立法的必要性与可行性

作为上层建筑的法律是在实践经验的基础上总结和提升出来的,因此,协同立法工作要把多年以来我国在各个领域积累的立法成果作为立法基础,从我国的基本国情出发,立足于京津冀区域发展的实际,努力走出一条适合区域协同发展的法治道路。

()协同立法是维护国家法制统一的客观要求

全国法制的统一是宪法和立法法确定的基本原则,法制的统一并非是要求法律规范的完全雷同,而主要强调的是国家的全部法律之间是达成一种和谐的关系。地方保护主义立法是一种“异化”的地方立法行为,是地方一味地追求本地利益最大化这种观念的集中体现,它们甚至将地方利益凌驾在国家利益之上。在法制领域,它造成了地方不当甚至是“非法”利益“合法化”,使以行政区划为界限的局部的地方利益与国家法律之间形成了严重的冲突,产生法治割据的局面,深度破坏了国家的法制统一,影响到中央立法和国家治理的权威,因此需要京津冀协同立法来摒除三地地方保护主义带来的立法危害,扫清地方利益产生的立法障碍,确保区域立法的协调,更好的保证国家法制的统一。

()协同立法是保障区域协调发展的必然要求

京津冀协同发展战略与政策体系不断完善,为实现区域协调发展目标奠定了坚实的基础,但由于缺少法律规范的约束,实施效果受到一定影响。近年来随着京津冀区域发展差距持续扩大、基本公共服务水平均等化水平较低,区域利益矛盾不断激化,区域协调立法的重要性与迫切性日益突出。协同立法是在我国区域经济发展现状下解决区域法制不协调的一种对策,通过协同立法消除区域内由于地方法制间的“内耗”而对经济产生的不利影响,做到资源优势互补、发展利益共享,从而在区域内各行政区划之间营造一个良好顺畅的立法环境。

()协同立法在体系上和实践中有其存在的合理性

京津冀协同立法建立在国家立法权和地方自治权的基础之上,依托于我国现行的立法体制,不会侵占现有的立法资源,也不会威胁地方立法权的独立地位,而只是对中央和地方的立法资源进行了整合,对地方立法权力运行的方式进行了改善。京津冀协同立法的首要目的是满足区域经济一体化对法律或规则的现实需要,我国部分区域的立法合作已初见成效,国外有关立法合作的实例也对这种立法模式给予了佐证。

综上所述,京津冀协同立法具有理论研究的必要性和实践中的可行性。

三、构建京津冀协同立法机制的具体建议

京津冀协同发展已经上升为一项国家战略,顺应经济社会与区域协调发展的时代潮流,构建京津冀协同立法机制是确保京津冀协同发展规划生根落地的必然要求。来规定协同立法相关事宜。构建京津冀协同立法机制,现提出如下建议:

()明确三地的共同责任与公平权利理念

京津冀三地协同发展,既是各地之事,又是三地共同之事。这种个体与集体的利益关系冲突集中体现在两个方面:一是对于发展的红利,如何分配?二是对于发展的成本与困境等消极因素,三地又如何分担?由于三地属于相对独立的利益主体,面对三地实际地位等各方面的差异,在趋利避害的本能的驱使下,势必存在“多赢少责”的价值取向。京津两地均为直辖市,一个是首都,一个是北方经济中心,两者各方面发展水平均处于强势;而河北无论是政治地位还是经济实力均弱于二者。倘若相关立法缺位,势必导致三地协同发展的规划化为泡影。因此,在中央顶层设计作出《京津冀协同发展规划纲要》的规划之后,对于三地的地位、关系等重要问题的规制就必然需要法治手段的深层介入,这也是真正实现协同发展格局的基础和前提。

(二)确立三地协同发展的立法主体关系

立法主体是立法权力运行的载体,也是立法这项活动的组织者和实施者。京津冀协同立法不是为了解决地方立法与中央立法的冲突,而是解决三地平等立法主体之间的法律冲突问题,即地方与地方之间的立法不协调。由此可以明确,京津冀协同立法的权力主体应该依然是有权制定地方政府规章的北京、天津、河北三地的省()级人民政府,这与我国现行的立法体制是完全相符的。

京津冀三地受各方经济利益的影响,在立法方面缺少一个有效的立法机制来推动,只靠行政命令是行不通的。京津冀区域协同发展是国家层面的战略部署,因此,三地的协同立法工作也应该着眼于中央顶层设计。为了协调京津冀三地立法主体之间立法上的冲突,保障京津冀区域协同发展战略的有效实施,国务院可以通过发布命令的形式,出台《京津冀协同立法暂行办法》,或由国务院成立的京津冀协同发展委领导小组讨论京津冀三地立法机关和人民政府提交的立法议题或其他部门提交的一些重要的立法事项,通过小组全体成员平等协商的方式,在表决一致的基础上就基本内容和重要条款形成协同立法决议,再由三地有立法权的立法机关根据其享有的立法权限,按照严格的法定立法程序来制定、修改、解释和废止相应的立法。

()确定三地协同立法的内容与权限

京津冀协同立法的内容亦即立法权限,是指在哪些领域的立法应该由京津冀协同发展领导小组来具体组织协调三地立法主体进行协同立法。根据《中华人民共和国立法法》的规定,一般性的地方立法包括有权机关制定地方性法规和地方政府规章。据此来说,只要是有利于京津冀协同发展战略的地方立法,都应该纳入到协同立法的内容中来,但是,就目前来看,京津冀协同发展的首要任务是解决生态环境保护、交通一体化、产业协同发展三个重点领域的问题,因此可以以此为突破口,对于京津冀协同立法机制进行试运行,从中获得成功的经验和吸取失败的教训,总结后对机制进行改进并应用到其他立法领域。需要指出的是,京津冀协同立法并不是要求三地的立法在具体的实施标准和内容上完全相同,而是要从本地发展实际出发,制定符合区域协同发展规划要求的法规、规章。

()构建协同立法的信息交流机制

协同立法牵涉到区域内公众的重大利益,在相关重大行政决策过程中需要保证信息充分公开,以保障公众的民主参与权利,同时为了保证立法不发生相互冲突,北京、天津、河北三地省()级人民政府在制定地方政府规章等立法规划时,一方面应该进行充分的信息沟通,使相互之间都能及时了解到三方有关立法方面的趋向以及实时的动向,因为不同的地方治理主体基于各自不同的利益诉求会选择不同的治理途径,其立法时关注的焦点也会不同;另一方面,尊重各方的现实利益非常重要,因此,各地的立法事项应当在京津冀协同发展领导小组会议上经过集体审议,由该领导小组做出协同立法的决议,认定哪些重大立法事项应该进行区域协同立法,并对立法计划进行论证,在三地立法机关对立法法案的起草、提案和审议等的每个阶段,该领导小组要组织三地的立法主体加强相互之间的交流和沟通,以避免出现矛盾和不相协调的情况,进而保证区域内在立法内容上的统一,增强立法活动的权威性,保障区域协同发展。

结语

京津冀区域因地方立法和政策的不同,加之历史原因,一直无法形成有效的协同发展格局,随着中央顶层设计的《京津冀协同发展规划纲要》实施,对京津冀协同发展国家战略的推进与落实指明了方向,并对完善京津冀产业协作领域的利益分享机制,协调有关双边或多边利益等作出具体的指导规划。从京津冀区域协同发展的战略要求基础上,遵循法定职责,科学定位,充分发挥好其包括立法协调在内的各项职能,解决好区域内各立法主体之间因各自利益所导致的立法冲突,努力创造一个良好的法制环境,使各方达到利益平衡,真正将京津冀协同发展规划落地生根,促进区域经济的持续繁荣。

参考文献:

1、常敏,京津冀协同发展的法律保障制度研究,北京联合大学学报,201504

2、郭朋朋,京津冀区域立法协调问题研究,天津师范大学,2015

3、郑毅,同责共赢:京津冀协同发展的统筹观与法治角色,中国经济时报,2014

4、田飞龙,京津冀一体化的法律之维,法制晚报,2014

5、陈光,论我国区域立法协调的必要性与可行性,齐齐哈尔大学学报,200905

编辑:赵文阳    

 

 

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